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小金法院关于林权纠纷的调研报告
www.hafuhuai.com 】 【 2016-10-08 16:29 】 【来源:365bet官网备用网址】

妥善处理林权纠纷 全力促进藏乡和谐

——小金法院关于林权纠纷的调研报告

  随着社会、经济的发展,山林资源所蕴涵的经济、生态价值愈来愈显得珍贵。在山区,山林资源是当地人民群众赖于生存的基本资源, 是当地经济持续发展的重要支柱。由于诸多原因,山林纠纷时有发生,且往往引发严重的毁林、械斗恶性事件,已成为影响、制约山区社会稳定、经济发展的重要因素。近年来,小金地区因林木承包、转让、经营而产生的纠纷呈上升趋势,因林权纠纷而导致的诉讼、上访也越来越多,林权纠纷案件不仅在数量上越来越多,而且,案件的复杂程度也越来越大。由于八十年代以前的计划经济时期,农村管理体制多次变动,土改到合作化、四固定、联产承包责任制,期间合了又分,分了又合,七十年代打破界线造田地,八十年代林业发证又出现重、漏、错发的现象,导致林权纠纷时间跨度大,牵涉面广,历史遗留问题多。我院针对这种情况,对当前林权纠纷案件进行了专题调研。笔者对近年来本院审结的林权纠纷案件进行认真的调查、总结和分析,初步总结了林权纠纷案件的特点,分析了此类案件产生的原因,同时提出预防和减少此类案件发生的对策,期望能对今后审理该类案件提供帮助。

  一、初探林权权利属性及纠纷法律适用理论

  (一)对林权权利属性的探讨

  我国目前涉及林权的法律法规多是森林法等涉及公法性质的法律法规,主要是将林权作为森林资源进行管理、保护,由此看,林权应该属于公权利范畴。但结合我国80年代以来对林权制度的政策来看,目前亟待法院处理的主要是因为公民之间、公民与集体之间就涉及林权的私权利发生的纠纷。因此,法院应当重点研究林权作为私权利的法理界定及处理依据。林权作为一种所有权,其公法色彩较为浓厚。但就其本质而言,是公民利用森林资源而产生的权利,其主要涉及的是公民与公民、公民与集体或国有单位之间的关系。法不禁止即为自由,对于因林权产生的纠纷,应当确定其为私权。这样,在适用法律解决因林权引起纠纷时,应该优先适用民事方面的法律规定。林权是从国家和集体森林资源所有权上分离出来的。由于我国森林资源的公有性,国家不能直接做为所有者去利用森林资源,所以林权制度设计的目的其实是将抽象的森林所有权落实到具体的民事主体之上,让民事主体能够享有森林资源占有和使用的权利,这项制度的设立,其实是将森林资源的所有者和利用者进行了分离,所以从林权设立的目的来看,林权应为用益物权。

  (二)林权纠纷的法律适用

  2008年,中共中央、国务院联合发出《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》),正式启动农村地区林权制度改革工作。根据该意见,全国各地积极开展了林权制度改革,我县也完成了林权的划分到户。结合目前的法律法规及中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,笔者认为目前法院审理林权案件存在不少问题,以下提出自己的一点意见供大家商榷。《意见》中提到了“林地承包经营权”、“林地、林木流转制度”等概念。结合《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规来看,笔者认为“林地承包经营权”应当是与土地承包经营权相对应或近似的,“林地、林木流转制度”应当是和土地承包经营权流转制度、国有土地使用权流转制度相对应。如前所述,林权应当属于用益物权。目前我国物权法确定的用益物权主要有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权四类,并未单独提出林权概念。在《意见》中提到了“林地承包经营权”的概念,目前没有界定林地承包经营权的法律法规,但从其设立目的及来源来看,笔者认为法院在处理具体案件时,可以将其划为土地承包经营权。相对来说,林地承包经营权与土地承包经营权较为接近,在没有新的法律颁布之前,处理案件应当依照土地承包经营权的相关法律规定进行处理。但是,法院目前可以直接以民事案件受理的一般都是林地承包经营权纠纷。由于我国林权制度改革自身存在的缺陷,在审理中当事人往往会就林权登记、林权确认等问题提出异议。对于这些异议,已超出了法院审理的范围。林地承包经营权是从林权中分离出来的,但无论是林权还是林地承包经营权,都没有明确的法律规定,但按照土地管理法的相关规定,土地所有权和使用权争议当事人协商不成的,应由人民政府处理。因此对于当事人提出的权属争议,必须有一个行政复议的前置程序,或者提起行政诉讼予以解决后,法院才可以继续以民事案件进行审理。这给当事人增加了诉讼成本,也给法院处理类似案件提出了不小的挑战。

  综上,法院审理涉及林权纠纷时,是缺乏明确法律规定的,只能参照现行法律规定酌情处理,亟待立法机关对各地出现的新情况、新现象进行归纳总结并予以立法。

  二、林权纠纷的特点及成因分析

  (一)林权纠纷的特点

  林权纠纷较之一般民事纠纷有其显著特点。一是长期性。由于我国山林权属政策的多次变革,  历史上确权、划界工作的粗放 , 发生山林纠纷涉及面广人多,事实难以查明,是非难以判定,对山林纠纷多数采取维持现状,求得暂时平息的做法, 使山林纠纷不能从法律上得到最终解决,  纠纷时间愈拖愈久,且可能随时复发。二是复杂性。一方面是引发纠纷的原因极其复杂,既有过去确权定界时工作差错、遗漏引起的,又有当地宗族等封建势力抬头挑唆的情况引起的,还有因山权、林权分离,一方有山权却多年未经营管理,而另一方虽无山权却越界造林形成事实造成的等等;另一方面是处理纠纷极其复杂、困难,稍有不慎易引发群体性械斗、大规模毁林事件,影响社会稳定。三是破坏性。山林纠纷是争夺山林资源所有、使用、收益的权利。一旦发生纠纷,双方往往会尽其最大能力,以夺取现有经济利益为直接目的,而不顾资源的保护和再生,从而造成山林资源的毁灭性、掠夺性破坏。同时,还常常因此引发聚众械斗,造成人员伤亡,并不断实施野蛮的报复与反报复,对社会造成极其严重危害。因此,妥善调处山林纠纷,引导纠纷当事人以法律途径解决争执,是促进山区社会稳定、经济发展的重要途径。

  (二)林权纠纷产生的原因分析

  1、政策的不稳定性是纠纷产生的根基性因素。建国以来,我国对林权进行了四次确认(土地改革、合作化时期、“四固定”时期、林业“三定”时期),由于政策的变动,使得山林权属产生变化,从而易产生纠纷。比如“大跃进”时期,划给国有林场大面积的荒山,有的只有口头协议,经过林场多年的努力,原有荒山已成林,即将产生效益,一些群众便借口落实政策,向国有林场争要山林;由于树难均、界不清,使一些地方乡、村、组之间和户与户之间纠纷不断发生。

  2、历史遗留问题是引发纠纷的客观性因素。1982年林业“三定”时,由于时间紧、涉及广、工作量大、人手紧张、人员素质低等原因,加之当时工作程序简单粗糙,对上级政策掌握不透,相当一部分的权属登记工作没有深入实地进行现场踏界划分,而是“指手为界”或索性“闭门造车”,在办公室填写权属证书,出现了文字记载不详细、表述不清晰、重复填写、“一山两证”、面积与“四至”界线不符,界线模糊不清等权属不明确的隐患,最终引发纠纷。

  3、管理混乱和林地承包、流转程序的不规范是引发纠纷的制度性因素。行政管理部门缺乏行之有效的林地承包经营权流转管理制度,相关管理部门没有充分履行管理职能,使农村林地承包经营权的流转处于一种无序、失控的状态,而村集体经济组织对林地承包经营权流转方面的管理也近乎空白。从调查的案件卷宗来看,对林地承包经营权实际流转面积和农户等相关情况,没有一个村或镇建有完整规范的土地流转情况台账,引发纠纷自然不可避免。

  4、法律意识薄弱,林地承包、经营形式不规范是引发纠纷的主观性因素。根据法律规定,林地的承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同,由于多数农民受知识文化水平限制,法律合同意识薄弱又加之相关部门缺乏对土地流转的引导和规范,导致林地权属纠纷的大量产生。

  5、利益调整的变化是引发纠纷的诱导性因素。除历史原因造成的纠纷外,新的利益分配方式也诱发了新的林权纠纷。一方面,随着市场经济秩序的逐步建立,市场的合理资源配置作用极大地提高了林地的经济效益,林果产业已成为部分山区的支柱产业,因林地而引发各种经济利益的冲突也不可避免地上升。另一方面,在城镇建设和重点项目建设过程当中,由于征地补偿款的巨大诱惑而引发林权争议的大量产生。

  三、基层法院处理林权纠纷案件存在的突出问题

  一是有案不立,将矛盾相互推诿。在当下基层,山林权属纠纷一般涉及人数众多,矛盾突出,并极易由民事案件转化为刑事案件。如处理稍有不慎,很容易引发群体性事件,同时它也关系到农村经济发展、林权改革和社会稳定的大局。因此,无论是法院整体还是法官个人,面对该类案件,都存在一定的畏难情绪,导致有案不立的现象个别存在。

  二是处理方式单一,缺乏和其他相关部门的沟通联动。山林权属纠纷矛盾的内在原因是山林资源的进一步开发,随着林改的推进,在这个过程中一些历史遗留问题大量存在,而相关职能部门未及时加以捋顺。因此处理涉林纠纷案件需要多个部门的沟通协调,而法院缺乏与相关职能部门的有效沟通,更缺乏相应的联动机制。

  三是在法院内部,缺乏统一指导,类案做个案加以处理。在法院立案过程中,林权纠纷案件往往还是按一般的区域立案,没有考虑到该类案件的特殊性、关联性等特点,导致审理力量分散,处理标准不一。

  四是法院与基层政府、自治组织及群众缺乏有效的沟通。在涉林纠纷案件所牵涉的往往不仅仅是案件的当事人,还牵涉的当地政府的林改执行,集体林权体制的改革。所有涉林问题往往不仅是个体问题,更是群体问题,可以说是涉一案而动整体。而法院在处理该类案件中只是当个案处理,头疼医头、脚疼医脚,不能从根本上化解矛盾。

  四、解决基层法院处理林权纠纷所存在问题的对策

  一是及时回应社会关切,在受案范围内坚决做到有案必立。法院是化解矛盾、定纷止争机构,应该做到司法为民,及时回应社会关切。随着林业资源的进一步开发,山林权属纠纷必然存在,如何有效化解该类矛盾,关系到林改的成效,更关系到老百姓的切身利益。面对新类型案件,法院应及时提出新对策,思群众之所虑,解群众之所忧,真正做到为民司法。

  二是加强与政府职能部门的沟通与联动。因林改涉及多个部门的工作,一些历史遗留问题,需要多个部门的配合及沟通,才能厘清事实。因此法院需及时与相关职能部门建立联动机制,对涉林纠纷做到整体把握,事情清楚,执行可行。如与林业部门建立联动机制,对林权登记、集体分流等查询建立口对口机制。

  三是在立案分案上加以归类,整合审判资源。因涉林纠纷的特殊性及导致矛盾发生原因的普遍性、相似性,应此法院在审理流程上应加以科学化,改变以往按区域立案的方式,而将审判资源整合,由一些熟悉林改政策、具有相关经验的法官承办审理,避免法院处理结果标准不一。在机构设置上,可以建立涉林纠纷速裁庭,加强案件的分类指导,提高审判效能,减轻群众诉累。

  四是及时向当地党委政府建言献策,为当地政策法规在法律上加以把关,从根源上预防该类案件的发生。法院应及时结合审判实际,总结司法实践,向当地党委政府及相关职能部门提出有针对性的司法建议,捋顺法律关系,从根源上预防该类案件的发生。

  五是深入群众,加强与群众的沟通联系。在处理涉林案件中,案件的处理不仅仅关系到当事人,更可能关系到整个村民集体,要把矛盾化解,需要事实调查清楚,捋顺各种关系,协调各方利益。这就要我们深入群众,在办案的同时加强法律宣传,拉近群众情感,增强群众对法院工作的理解,引导基层社会建立包容和谐、互谅互解的群体关系。(小金县人民法院党组成员、副院长  陈大忠   小金县人民法院美兴法庭庭长  李严斌)

编辑:李家亮
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